관광농원사업은 농어촌휴양지 사업의 지원·육성정책에 따라 시행되는 것으로 체계적이고 계획적으로 시행되기 때문에 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 용도지역별 규모의 제한을 받지 않도록 국토계획법에서 규정했고, 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다는 뜻은 난개발로 보지 않는다는 대법원의 판례와 국토교통부의 유권해석을 위반했다.
신청지는 합리적인 토지이용계획 도모 및 사유재산권 보호라는 대의명분에 따라 관광단지와 유원지 시설에서 제척된 토지이고, 관광농원사업은 국가나 지방자치단체로부터 행정적·재정적 지원 등 특별한 혜택을 부여받는 공익사업이며 유원지 시설사업의 일부이고, 관광진흥법에 의한 관광사업에 해당돼 유원지 시설에도 부합되고 보문관광단지 활성화에 기여할 수 있다. 그런데도 불구하고 유원지 시설에서 제척된 토지를 다시 유원지 시설로 확장한다는 결정은 사실관계나 관계법령을 모두 위반한 것이고, 재량행위인 개발행위불허가 과정에서 마땅히 고려돼야 할 사항이 누락되는 등 재량권 불행사 또는 해태로 볼 수 있는 구체적 사정이 인정되면 행정청이 재량권을 일탈·남용한 위법이 처분이 된다는 대법원 판례를 따르지 않았기에 위법한 것이다.
이런 사실을 전해 들은 신청인들이 민원처리에 관한 법률이 보장하고 있는 민원인의 정당한 권리를 주장할 목적 등에서 행정절차법에 따른 의견서를 경주시로 전달하기로 했다.
행정절차법에는 “민원을 신청한 자는 말과 문서로 관할 행정청에 의견을 제출할 수 있고, 의견을 제출받은 행정청은 제출된 의견을 반영해야 할 이유가 있으면 이를 반영해야 한다”라고 규정돼 있다. 신청인들은 말과 문서로 의견서를 제출하면서 신임 국장 등과의 면담을 요청했으며, 2022년 1월 새로 바뀐 도시개발국장실에서 미리 제출한 의견내용을 설명하고 이해를 구하자 도시개발팀장으로부터 개발행위허가에 따른 협의의견을 제출하려면 한 차례의 보완과정을 거친 후라야 가능하다는 긍정적인 답변도 얻을 수 있었다.
그런데, 그로부터 얼마 지나지 않은 2022년 1월 18일 영남일보에 ‘고도경주 불법 풀빌라 등 우후죽순…자치단체는 팔장, 준공업지역에 호텔, 상수원보호구역 상류에 풀빌라, 완충녹지 없애고 롯데시네마’라는 제목으로 신문 한 면의 보도가 있었고 이런 언론보도에 놀란 나머지 신청인들과 개발국장실에서의 협의도출 사항을 도시계획과가 일방적으로 깨고 경주시장까지 결재를 받은 2021년 12월 29일자의 보고서 내용이나 산28-1번지의 협의 의견제출 내용과 전혀 다른 내용이다.
㉠ 보전녹지지역안에서 건축제한사항은 없으나 주변 수계 등의 현황을 종합적으로 고려할 때 자연환경, 경관, 산림 및 녹지공간을 보전할 필요한 지역으로 판단 된다.
㉡ 보전녹지지역이고 공익용산지로 자연경관이 수려한 지역으로 도시계획위원회 자문결과 녹지축 보전과 입지여건 부적 및 난개발 방지 등을 위해 개발을 제한해야 한다는 의견이 있었다.
㉢ 인접한 산28-1번지 외 1필지 상의 단독주택, 문화 및 집회시설 등의 목적으로 개발행위신청에 대해 교통처리미비, 경관과 입지여건 부적 등으로 도시계획위원회 심의결과 부결된 바 있다.
㉣ 관광농원개발사업에 따른 개발행위로 인해 주변지역의 수려한 자연경관 및 미관이 크게 훼손되며 난개발이 우려되고 있다.
㉤ 자연경관, 경관, 산림 및 녹지공간과 수질을 보전할 필요가 있는 보전녹지지역과 공익용산지의 지정목적에 맞지 않아 개발행위가 어렵다는 내용으로 주무부서인 농업정책과에 개발행위허가에 따른 협의의견을 제출했다.
그런데, 도시계획과의 협의의견은 관련법령을 위반하거나 적법절차를 위반하기에 모두 위법하다.
㉠ 관광농원사업은 관광객 유치가 용이하고 교통이 편리한 지역에서 자연경관이 아름다운 지역에 입지하도록 규정하고 있기에 국토계획법이나 대법원판례와 국토교통부 유권해석을 통해 난개발이 아니라는 것이 객관적으로 증명됐고, 녹지공간을 훼손하는 것이 아니기에 보전녹지나 생산녹지지역 및 보전관리나 생산관리지역, 농림지역과 자연환경보전지역인 녹지지역에 설치하도록 규정돼 있다.
㉡ 공익용산지는 보전녹지지역이기 때문에 산지관리법에 의해 공익용산지로 구분되는 것에 불과한 것인지를 알고 있으면서 공익용산지라고 주장하는 것은 사실관계를 거짓으로 왜곡시키고 호도하는 것이며 행위허가는 국토계획법을 적용받는다. 또한, 산지관리법 시행령 별표4 제1호 마목 5)에는 산지전용으로 인해 주변의 산림과 단절되는 등 산림생태계가 고립되지 않은 경우에만 산지전용허가가 가능하다. 그런데 산지전용협의가 어렵다는 경북도 산림자원과의 거부처분사유에는 이런 내용이 전혀 포함되지 않았다.
또 이 지역에는 관광단지조성계획에 따라 보덕로(중로 3류 14호)가 개설됨으로써 이미 주변 지역의 임야와 분리된 상태이고, 이로 인해 신청지는 오히려 보문관광단지와 직접 연결돼 있어서 녹지축을 단절할 이유가 되지 못하며, 경주시가 능선부를 훼손해 농지로 변경하도록 요구했지만 지맥과 분지맥에 해당되지 아니하는데도 생태계 보호를 위해 능선부에서 10~25m에 대해서는 임목만 벌채하고 유실수를 식재해 생태계를 보호하는 토지이용계획을 수립했다.
그런데, 경주시는 산림생태계를 보호해야 할 호미지맥 분지맥에 대해 능선부에서 70m를 이격하지 않고 토지의 형질변경을 허용한 관광농원사업의 승인이 6건이나 있고, 태영건설의 경우 주택법에 의한 대지조성사업을 승인한 사례도 존재하고 있는데도 불구하고 능선부 보호대상도 아닌데도 능선부의 생태계 보호조치를 한 신청 건에 대해서는 경주시나 도시계획위원회가 녹지축 보전을 해야 한다는 허위의 사실로써 자문했다.
㉢ 관광농원사업에 따른 개발행위허가에 대해 도시계획위원회의 자문을 받으려면 분과위원회가 아닌 본위원회의 자문을 받거나 본위원회의 위임을 받아야 하는데 이런 절차가 전혀 없었다. 이에 대해 경주시는 경주시 도시계획조례 등을 근거로 제시했지만 조례에는 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하는 사항에 대한 도시계획위원회의 자문의견을 들을 수 있다는 규정이 마련돼 있지 않아 적법절차를 위반했다.
㉣ 국토계획법에 도시·군관리계획은 도시군기본계획에 부합돼야 한다고 명확하게 규정돼 있고, 2004년 12월에 승인된 경주도시·군기본계획에는 관광단지에서 제척된 토지 등은 유원지 시설에서 제척하되 유원지의 전체면적은 장래 개발요인이 발생했을 때 사용할 수 있도록 존치시켰고, 관광농원사업까지 도시군·관리계획으로 유원지 시설을 결정고시하지 않았기 유원지 시설을 확장한다는 2021년 12월 29일 결재된 보고서의 추진계획은 위법하다. 사정이 그러하기에 대책 내용 중 유원지 확장개념이라는 내용이 포함돼 있다. 또한 자연경관 등을 보존하기 위해 필요했다면 관광단지 조성계획상 녹지용지를 제척하거나 유원지 시설에서 제척해서는 아니 된다. 그 이유는 헌법에는 국민의 재산권은 보장되고 그 한계는 법률로 정한다. 라고 규정돼 있다. 공익용을 위해 부득이 하게 재산권의 행사를 제한하는 경우에도 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 범위에 그쳐야 한다. 이 원리가 비례의 원칙이고 과잉금지의 원칙이기 때문이다.
㉤ 경주도시·군기본계획 승인내용에 따라 신평동 산28-1번지는, 유원지 시설이라는 개념으로 도시·군관리계획을 수립하고 운영해야 함으로 단독주택 용도의 건축물은 원천적으로 입지할 수 없다. 다만, 도시계획위원회가 부결로써 심의·의결한 내용은 지방도시계획위원회 운영가이드라인을 위반한 결정이라 위법하다.
㉥ 유원지 시설에서 제척될 당시에는 경사도 등의 문제로 개발행위허가 기준에 부합되지 않아 입지가 불가능했다. 그런데 국가정책과 경주시의 방침에 따라 종전의 경사도 기준이 17도 미만에서 20도 미만으로 상향됐고, 경사도 산정기준이 산지관리법에 의한 평균 경사도 산정방식으로 바뀌었기 때문이고 국민의 정당한 권리인 재산권을 보장하기 위한 조치였다.

↑↑ 분양 사업자가 아님에도 불과하고 불법분양광고 현수막을 통해 토지매수자를 모집하고 있다.

ⓒ 경북연합일보

한편, 개발행위허가에 따른 협의불가 의견이 농업정책과에 통보되자 신청인들로부터 거센 항의를 받을 수밖에 없었다. 이에 주낙영 경주시장이 직접 나서서 더 이상의 의견제출을 거부하도록 지시함으로써 민원처리에 관한 법률이 규정하고 있는 민원조정위원회에 상정하는 것을 방해했고, 산지전용허가와 관련해 경북도 산림자원과에 협의불가의견을 제출하도록 강요함으로써 신청인들의 정당한 권리를 박탈당했다.
산지전용허가 협의의견이 지연되고 있었던 원인은 소규모재해영향평가서의 처리상황을 지켜본 것도 있지만, 울진·영덕에서 발생된 산불의 영향이 컸다. 뒤늦게 경북도 산림자원조성과가 협의요청을 종결할 목적으로 산지관리법 시행규칙 제10조 제5항의 규정에 따라 경주시 건축허가과 산지허가팀에 의견제출을 요청했다.
통상적으로 의견을 요청하는 이유는 대체산림자원조성비나 산지복구예치금을 산정하는 수단으로 활용되는 제도인데 경주시가 의견제출을 하면서 아예 협의가 불가능하도록 사실관계나 관련법령을 무시한 채 고의로 산지전용허가 면적이 10만㎡ 이하까지 가능하고 실제 9만9000㎡까지 허가한 사례가 있는데도 불구하고 신청면적이 과다하다거나 무장산 억새군락지와 더 가까운 암곡동에 산지전용허가를 해줬으면서도 신청지가 무장산 초입부라는 표현하는 등 거부처분을 종용한 사실이 있고,
신청지의 해발고가 300m 이하이고 경주시의 산림률이 전국 평균 산림률보다 높은 경우에는 산자락 하단부에서 사업지에서 1㎞ 내의 최고점에서 50% 미만에 위치해야 한다는 규정은 적용대상이 아닌데도 불구하고 거짓이나 사실관계 등 관계법령을 위반해 위치판단이 어렵다고 거부처분사유에 포함시켰으며, 복구계획서 횡단면도 No.18-20 구간은 수직높이가 15m 이하가 되도록 사업계획에 반영돼야 한다고 하면서 근거로 산지관리법 시행규칙 제10조의2 별표1의3(산지전용허가 기준의 세부사항) 제2호 다목 2)를 근거로 제시했다. 그러나 5m마다 1미터의 소단을 설치하도록 규정됐음에도 실제 공사계획도에는 수직높이 5m마다 2.55m의 소단과 5m 2번 4.8m 한번으로 14.8m를 계획한 후 수평거리로 1:1구배보다 큰 5.56미터를 이격한 후 4m는 비탈면 기울기는 1:0.5-1.0로 설치하도록 규정됐는데도 1:1.5의 구배로 계획했고, 재해영향평가까지 마쳤다.
복구설계서에 대해서는 1차 보완요구 때에 포함됐는데 이때에는 소규모재해영향평가협의서를 반영한 공사계획도를 보완한 바 있고, 2차 보완 지시사항에는 포함되지 아니했으며, 가사 거부처분의 사유가 정당하다고 해도 보완지시로 해결하거나 사업계획승인 후 산림의 복구를 위한 복구설계승인 신청 때에 반영하도록 부관을 붙여 협의의견을 제출할 수 있는 사항까지도 마치 산지전용허가가 불가하다는 취지에 포함시키기 위해 억지로 거부처분사유에 포함시킨 것으로 허가권자의 우월적 지위를 남용한 것이다.
공익신고자 보호법은 인허가 과정에서 공익침해를 당했을 때에 그 사실을 신고·진정·제보·고소·고발하거나 공익침해행위에 대한 수사의 단서를 제공하는 하는 것을 공익신고라 하고 공익신고자 등에게는 불이익조치를 금지하도록 규정돼 있다.
이 건 설계도서 등의 작성을 한 용역업체는 행정기관 등의 위법·부당하거나 소극적인 처분(사실행위 및 부작위를 포함한다) 및 불합리한 행정제도로 인해 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항에 관한 고충민원을 해결하기 위한 용역 업무에 전념하는 업체이기에 평소 경주시 관계자들의 눈에 가시처럼 인식했고, 사업시행자 등에게 용역업체를 바꾸도록 종용한 사례도 있다.
또, 이 건 신청에 대한 행정작용을 할 때에 적법한 방법 등에 따라 의견제출을 했고, 개발행위허가 협의가 불가하다는 의견이 제출된 이후에 신청인들이 수사기관에 고소했는데 이 과정에 사실관계와 관련법령이나 관련자료를 제공하는 등 관여했다하여 북군동 259-23번지 일원 도시계획도로(소로 2류 북5호선) 선형변경을 위한 도시·군관리계획 입안제안서 처리 시에 종전의 질의 및 건의서의 회신내용과 다르게 국공유지가 포함돼 있는 경우에는 행정절차 진행과정에서 협의로써 해결이 가능한데도 불구하고 토지소유자 전원의 동의를 받을 것을 요구하거나 경미한 변경결정사항인데도 입안제안서를 제출하게 하는 등의 방법으로 불이익처분을 함으로써 당사자와의 용역계약이 파기되도록 원인을 제공한 사실도 있다.
경주시의 가장 큰 불이익 조치는, 이 건이 최종 거부처분이 된 이후 신청인들이 경주시장을 포함한 관계공무원 전원을 형사고소하자 아예 보전녹지지역안에서의 임목축적(종전 150% → 60%이하) 비율로 축소하는 경주시 도시계획조례 일부개정조례안을 입법예고 했는데 이런 조치에 항의하는 시민과 관련업체 종사자의 의견을 무시하고 경주시의회에 심사를 요청했으나, 경주지역의 특성상 녹지지역이 대부분이고 그중에서도 보전녹지지역 등이 대부분인데 임목축적 비율을 강화하는 조치를 할 경우, 산림률이 전국 평균보다 높은 경주시는 녹지지역에서는 더 이상의 개발행위허가가 원천적으로 차단되고 국민의 권익침해가 심각할 뿐 아니라 지역경제발전에도 악영향을 미친다는 사유로 입안심사를 보류한 사실도 있다.
주낙영 경주시장은 ‘자타가 공인하는 행정의 달인이다’라고 한다. 그렇다면, 행정청은 처분에 오기(誤記), 오산(誤算) 또는 그 밖에 이에 준하는 명백한 잘못이 있을 때에는 직권으로 또는 신청에 따라 지체없이 정정할 수 있도록 행정절차법과 행정기본법에 규정돼 있다.
제보자 A모씨는 “주낙영 시장이 행정쟁송을 통해 구제받을 수 있는 제도가 있으니 그 결과에 따르면 될 것이 아니냐고 방치하거나 인·허가권을 국과장에게 위임했기에 나는 책임이 없는데, 왜 나의 명예를 훼손하는 행위를 일삼느냐고 반문만 하지 말고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위해 적법절차에 따라 공정하고 합리적인 행정을 수행할 책무가 지방자치단체의 장인 경주시장에게 있다는 사실을 반드시 명심해야 할 것이다”는 사실주장과 함께 “행정행위를 통한 정당한 허가로 명확한 해결책을 제시하라”고 맞서고 있어 결과가 주목된다.
이원우·최병화 기자