◇전결권자 책임 허가 가능한가
암곡동 소재 2건의 관광농원사업은, 수계(水系)의 방향이 경주시민의 식수원인 덕동댐 상류이고, 유하거리(流下距離)로 150m나 떨어져 있다 해도 수도법에 의한 덕동댐상수원보호구역과 직선거리를 기준할 때 사실상 거의 인접하고 있어 아무리 국가정책인 공익사업이라고 해도 거부처분을 하는 것이 적법한 조치였지만 경주시가 관광농원사업계획을 승인해 말썽이다.
동지역의 경우 생산이나 보전녹지지역과 읍·면의 지역 중 생산이나 보전관리지역과 농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 농어민이나 농어업단체 등은 관광농원사업 등 농어촌관광휴양지 사업을 시행할 수 있다.
1995년 8월 12일 이 제도가 처음으로 도입됐는데, 농어촌휴양지는 관광객의 유치가 용이하고 교통이 편리한 지역 중에서 자연경관이 아름답고 주변에 역사적 유물·유적·문화재가 있거나 토산품민예품 등 지역특산물의 생산과 판매가 용이한 지역, 시장·군수 등이 농어촌휴양지로 지정할 수 있는 특성을 갖춘 지역이라고 인정할 수 있는 지역을 지정하도록 규정했다.
또, 국가나 지방자치단체는 농어촌 관광휴양을 지원·육성해 농어촌지역과 준농어촌지역의 자연경관을 보존하고 농어촌의 소득을 늘리기 위해 농어촌의 자연환경, 영농활동, 전통문화 등을 활용한 관광휴양자원 개발, 농어촌 관광휴양사업의 육성, 농어촌 관광휴양을 활성화하기 위한 조사·연구 및 홍보를 위한 시책을 추진할 수 있다고 규정했다.
관광농원사업의 경우, 부지면적의 20% 이상을 영농체험시설을 기본시설로 설치하되 지역특산물판매장이나 체육시설, 휴양시설, 음식물 제공시설, 관광농원사업의 운영에 필요한 편의시설을 선택적으로 설치할 수 있고, 행정적·재정적으로 지원·육성하는 국가정책을 법령에 담아놓은 공익사업이다.
한편, 농어촌관광휴양지 사업 중 관광휴양단지사업은 1만㎡ 이상 100만㎡ 미만(30만평)으로 농어촌지역에서 농어업인이나 농어업단체가 아니라도 누구나 사업시행이 가능하고 관광농원사업의 경우에는 10만㎡ 미만(3만평)까지 시행이 가능하도록 용도지역별 개발행위허가 규모의 적용을 받지 아니하며 토지의 형질변경이나 건축물의 건축에 따른 개발행위허가에 대해 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다고 국토계획법에서 규정했다.
‘이때의 취지는 자연을 훼손하거나 지역 간 불균형을 유발하고 삶의 질을 저하시키는 개발을 통틀어 이르는 난개발(亂開發)로 보지 않는다’라는 대법원 판례도 있다.
경주시가 관계법령에서 관광농원개발사업에 대해 행정적·재정적으로 지원·육성하는 정책을 추진하고 있다는 규정을 근거로 경주시민의 식수원인 덕동댐 상수원보호구역과 접한 지역인 암곡동 일원에 2건의 관광농원사업을 승인해 지역주민들로부터 각종민원이 제기됐지만, 경주시가 더 이상 이 지역에 개발행위허가를 허용하지 않겠다고 약속했고, 지역주민들도 지역에서 생산하는 농산물 또는 특산물을 2곳의 관광농원을 통해 판매함으로써 소득을 늘리고 농번기가 아닌 때에는 관광농원의 일손을 도와 농외소득도 일어난다(부업)는 사업시행자의 말에 기대를 하고 더 이상의 민원제기를 하지 않았다.
문제가 된 암곡동 소재 2건의 관광농원사업지역은 덕동댐 수몰지구의 이주마을인 대성마을을 제외하고는 지금까지 이 지역에서 상수원보호구역 상류라는 이유로 일체의 개발행위허가를 허용하지 않은 것이 경주시의 행정관행으로 정착돼 있어 경주시민 누구라도 경주시의 이런 행정관행에 이의를 제기한 사람은 없다.
본보의 취재를 종합해 보면 관광농원의 사업계획서에는 부지면적이 4767㎡에 불과하고 도로면적인 304㎡(6.38%)를 제외하면 4463㎡(1350평)에 불과하며, 기본시설인 농업체험시설의 최소면적인 2000㎡를 경우 초과한 2005㎡(42.06%)이고 나머지 2458㎡(51.56%)에는 근린생활시설(판매점)과 관리사무동 및 야영장 시설을 설치한다고 계획했다.
그런데, 경주시로부터 준공검사를 완료한 현장을 확인한 결과, 영농체험시설부지를 제외한 잔여부지는 근린생활시설 용도인 건축물 1동(79.38㎡, 24평)과 이 시설을 이용하는 주차장이 전부로 사실상 관광농원사업계획 승인신청이 아니었다면 처음부터 건축복합 민원으로는 허가를 받지 못할 것을 알고 관계법령을 악용해 커피숍을 목적으로 신청한 것이라고 짐작할 수 있다.
그렇다면 경주시가 관광농원사업계획의 승인을 위한 행정작용을 할 때에 관광농원사업이라는 목적사업의 수행이 불가능할 것이라고 미리 판단해 불승인해야 함에도 불구하고 국가정책인 공익사업이라는 이유 등으로 준공 이후에는 커피숍으로만 운영될 것이라는 것을 미리 알면서도 사업계획을 승인했다.
이때에 경주시민의 식수원인 공익과 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다는 이익형량을 전혀 고려하지 않음으로써 그 직무상의 의무를 위반하거나 태만히 한 것이 명백하다 할 것이다.
관광농원사업의 경우, 법원에 임의경매 개시결정으로 제3자에게 토지의 소유권이 이전됐다. 농어촌정비법 제87조에 의하면, ‘민사집행법에 따른 경매로 소유권을 취득한자는 종전의 농어촌관광휴양지 사업자의 지위를 승계한다’라고 규정하면서 지위를 승계한 자는 1개월 이내에 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고해야 하고, 이를 이행하지 아니하면, 제130조 제7호의 규정에 따라 5년 이하의 징역 또는 5000만원 이하의 벌금에 처하도록 규정돼 있으며, ‘지위승계신고를 한 자에게는 시행규칙 제50조의 규정에 따라 신고확인증을 내줘야 한다’라고 규정돼 있는데도 불구하고 경매에 의해 지위를 승계 받은 자는 법령에 정한 기간 내에 신고를 하지 않았고, 오히려 그 지위를 승계(관광농원사업) 받지 않으려고 종전의 사업시행자에게 관광농원사업계획의 승인취소원을 경주시에 제출하지 않으면 훼손된 산림에 대한 원상복구명령을 위반하게 돼 불이익을 받게 된다고 강요 또는 유인했다.
이에 종전 관광농원사업계획의 승인을 받은 A모 씨는 경주시에 승인취소원을 제출했고, 경주시는 훼손된 산림의 원상복구조치도 하지 아니한 채 관련부서의 협의를 거쳐 관광농원사업계획의 승인을 취소하고 새로운 건축복합민원의 허가 등을 해줘 경주시민들과 언론 등으로부터 엄청난 항의에 직면하게 됐다.
한편, 경주시민들과 언론 등으로부터 질타가 이어지자 이에 경주시는 훼손된 산림에 대해 원상복구를 하지 않고 새로운 건축복합민원의 허가처리는 적법한 것이라며 산지관리법 제39조 제3항 제1호를 근거로 제시했는 바, 관련규정에는 복구 대상산지에 대해 복구준공검사 전에 새로 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예치한 경우이거나 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당돼 훼손지의 복구의무를 위반한 것은 아니라 적법한 조치였다고 주장하고 있다.

◇적법절차 위반 명백히 드러나
본보는 경주시의 주장이 과연 적법한 조치였는지를 집중적으로 살펴봤다. 그 결과 경주시가 적법조치를 위반한 것이 관계법령에 의해 확인됐고, 그 내용은 이렇다.
관광농원사업은 ‘국가정책사업이고 공익이라 보전녹지지역안에서의 개발행위에 대한 5000㎡라는 규모의 제한을 받지 않고 1만2㎡의 부지면적에 대해 개발행위허가에 대한 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다’라는 규정도 적용받았다.
종전의 사업시행자는 관광농원사업을 영위할 것이라는 목적으로 사업계획을 수립해 농어촌정비법에 의한 관광농원사업계획 승인, 국토계획법에 의한 개발행위허가, 산지관리법에 의한 산지전용허가 등을 신청해 승인과 각종 허가를 받았다.
민사집행법에 의해 경매로 새로운 소유권을 취득한 자는 입찰에 참여하면서 경매대상의 토지가 관광농원사업계획의 승인을 받았다는 사실을 알고 있었으나 만약 자신이 낙찰을 받게 된다면, 관광농원사업은 시행하지 않겠다는 생각을 갖고 입찰에 참여해 낙찰 받았다.
경매로 새로운 소유권을 취득한자는 농어촌정비법에 따라 경주시에 지위승계 신고의무를 이행하지 않았고 오히려 종전 승인을 받은 자에게 승인 취소원을 제출하지 않게 되면 불이익을 받게 된다며 취소원을 경주시에 제출하도록 강요하거나 유인했다.
이 사건 토지는 ‘토지이용규제기본법 및 국토계획법에 따라 용도지역은 보전녹지지역이고 산지관리법에 의해 보전산지이며 공익용산지이고 보전녹지지역안의 산지에서의 행위제한은 해당법률인 국토계획법을 적용한다’라고 산지관리법 제12조 제1호에 규정돼 있고, 국토계획법 제56조 제1항 및 제76조 제5항 제3호에는 농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에는 각각 농지법·산지관리법 또는 초지법에서 정하는 바에 따른다고 규정돼 있다.
관광농원사업계획의 승인을 받은 토지라는 것을 알면서 경매로 토지의 소유권을 취득했고, 1개월 이내에 관광농원사업계획에 대한 변경승인(지위승계 신고, 개발행위허가에 대한 변경허가)을 받지 않았기에 국토계획법 제56조 제1항 및 제2항의 규정을 위반해 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나, 속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받아 개발행위를 한 자에 해당되어 국토계획법 제140조 제1호의 규정에 따라 3년 이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금에 처하게 돼 있고 제135조에는 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 의한 처분, 그 절차 및 그 밖의 행위는 그 행위와 관련된 토지 또는 건축물에 대해 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 승계인에 대해 효력을 가지되 권리·의무는 그 토지 또는 건축물에 관한 소유권이나 그 밖의 권리의 변동과 동시에 그 승계인에게 이전한다라고 규정돼 있다.
국토계획법 제133조 제1항 제22호에는 사정이 변경돼 개발행위 또는 도시·군계획시설사업을 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자 또는 도시·군계획시설사업의 시행자는 법률위반 행위로 처벌하도록 규정돼 있다.
그렇다면 이 사건은 새로 산지전용허가 등을 받으려는 자가 훼손된 산림에 대해 복구예치금을 납부했다하여 산지관리법에 의해 복구의무를 면제하거나 종전의 승인을 받은 자로부터 2020년 11월 20일 승인 취소원을 제출받을 사안이 아니고 법원의 경매로 소유권을 취득한 날인 2020년 9월 11일로부터 1개월 후인 10월 11일까지 농어촌정비법에 의한 지위승계를 받지 않은 사안이기에 관광농원사업은 그 승인을 취소하고 개발행위허가부서와 산지전용허가부서에 훼손된 산림과 토지의 형질변경 부분에 대해 원상복구 명령을 하도록 조치하는 것이 적법절차의 원칙인데 경주시는 이런 적법절차를 위반한 것이 명백하다.
새로운 건축복합민원의 허가 등에 전직 경주시 도시개발국장(4급) 출신 공무원이 개입했고, 공직자윤리법에는 밀접한 관련성이 있는 취업대상자는 퇴직 전 5년 동안 소속했던 부서가 인가·허가·면허·특허·승인 등에 직접 관계되는 업무인 경우에는 취업을 제한 한다라고 규정돼 있다.
이 건은 2020년 11월 13일 경주시에 건축복합민원을 신청했고, 2020년 12월 16일 단독주택 용도로 설계변경을 받고 그 이틀 뒤인 12월 18일 시행회사 법인인 ㈜에스개발이라는 법인을 설립하고 전직 경주시 국장은 같은 날 대표이사로 취임했으며, 법원에 의해 경매로 낙찰 받은 토지인 경주시 암곡동 산367-3번지 임야 1만3091㎡(사업계획 승인받은 면적 1만2㎡임)를 설립(신설)한 법인으로 2021년 3월 2일 매매로 소유권을 이전했다.
행정기본법은, 행정의 원칙과 기본사항을 규정해 행정의 민주성과 적법성을 확보하고 적정성과 효율성을 향상시킴으로써 국민의 권익 보호에 이바지함을 목적으로 제정됐고 국가와 지방자치단체의 책무를 명확하게 규정하고 있다.
즉, 행정청의 재량권 일탈과 남용으로 피해를 입은 국민을 행정심판이나 행정소송에 가지 않고도 사전에 구제하는 제도라는 것을 부디 경주시 공무원들도 명심하기를 바란다.
행정소송과 행정심판이 민원해결과 민원처리의 마지막 보루는 아니다 효율적 행정규제를 십분활용해 유연성을 발휘하는 ‘배려행정’과 ‘적극행정’을 통해 민원인의 가려움을 읽어내는 진정한 의미의 ‘행정의 달인’을 시민들이 애타게 찾고 있다는 점을 반드시 기억해야 한다.
주낙영 경주시장의 ‘행정의 달인’이라는 ‘자화자찬’이 부끄럽지 않고 ‘자천타천’으로 연임에 성공한 능력있는 경주시의 수장(首長) 소리를 들으려면 경주시의 공무원 모두의 ‘애민행정’과 ‘적극행정’이 반드시 뒷받침 돼야 한다.
최병화·이원우 기자