교수신문이 선택한 올해의 사자성어가 경주시의 법정민원 처분 행태를 정확하게 진단했다.
과이불개(過而不改)란 잘못하고도 고치지 않는다는 뜻이고, 욕개미창(欲蓋彌彰)이란 덮으려고 하면 더욱 드러난다는 뜻. 경주시의 민원처리 행태를 교수신문이 사자성어로 정확하게 진단했다.
경주시 황성동 1067-4번지 일원에 관광호텔인 호스텔의 사업계획을 등록해 준 것은 적법절차의 원칙을 위반했다는 등 말들이 많다.
이곳의 용도지역은 준공업지역이다. 1998년 승인된 경주도시기본계획에 의하면, 용강공단 일원인 황성·용강·용황동 일원 전체를 주거용지로 계획했는데, 기본계획에 따라 주거지역으로 도시관리계획을 결정고시하지 아니한 것은 이 지역일원이 용강공단이고 제조업을 영위하는 기업 등이 성업 중이라 각 기업체의 실정에 맞게 탄력적으로 토지이용계획을 수립하고자 한 것으로 결론은 기업활동을 최우선으로 고려한 조치로서 장래에는 모두 일반주거지역으로 변경된다는 것이다.
황성동 두산위브트레지움 등 공동주택(아파트)이 들어설 수 있었던 것은, 기업이 외부로 이전하게 되면서 지역실정에 맞추어 토지이용계획 즉, 용도지역을 준공업지역에서 주거지역으로 변경결정하고 지구단위계획을 수립해 주었기 때문이다. 용황도시개발사업 역시도 도시기본계획에 주거용지로 계획됐기에 시행이 가능하게 된 것으로 현재는 준공업지역이지만 장래에는 주거지역으로 용도지역이 변경된다는 전제에서 경주시가 토지이용계획 즉 도시관리계획을 수립하고 관리하는 것이 적법한 것이다.
국토계획법 시행령에는 전용주거지역과 일반주거지역안에서는 숙박시설을 설치할 수 없고, 준주거지역과 준공업지역안에서는 지역 여건 등을 고려해 도시·군계획조례로 숙박시설의 허용여부를 결정하도록 위임했으나, 경주시 도시계획조례에는 전용주거지역, 일반주거지역, 준주거지역, 준공업지역, 자연녹지지역안에서는 숙박시설 용도의 건축물을 건축할 수 없다고 규정했다. 즉, 상업지역이나 자연녹지지역 중 관광단지가 아니면 숙박시설 용도의 건축행위를 허용하지 않겠다는 것이 경주시의 일관된 정책이었다.
말썽이 된 관광숙박시설(호스텔)은 용강공단의 중심부이고 인근에 초등학교가 있는 바 교육환경법에 의한 절대 및 상대보호구역에는 저촉되지 않는다고 해도 장래 주거지역으로 용도지역이 모두 변경될 때를 충분히 고려했다면 관광숙박시설을 허용하지 않는 것이 적법한 조치이다.
이에 대해 경주시는 관광숙박시설인 호스텔의 등록을 허용한 것은 위법이 아니라고 항변하면서 관광진흥법 제16조 제5항과 시행령 제14조에는 일반주거·준주거·준공업·자연녹지지역에는 국토계획법 제76조 제1항(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한 등)을 적용하지 않는다는 예외조항을 근거로 제시했다.
한마디로 법률에 근거가 있으니 위법한 것은 아니라 주장하고 있다. 경주시는 도시계획조례와 상충된다는 점을 들어 그동안 관광진흥법의 적용을 원천적으로 배제해 왔기 때문에 경주시에서는 이 조문이 사문화 된지 오래인데 유독 이 업체에게만 그동안의 행정관행을 무시하고 관광숙박시설을 허용한 특별한 이유는 무엇일까?
경주시의 주장대로 법적근거가 있고, 관광객의 유치를 위해 필요한 사안이라면 관광진흥법에서 허용하고 있는 용도지역에 대해 숙박시설의 설치가 가능하도록 도시계획조례를 개정하는 입법절차를 거쳐 경주시민들의 의견을 청취하고 경주시의회의 심의를 거친 후에 관광사업계획의 등록을 해 주는 것이 적법절차의 원칙인 것이다.
경주시의 항변(抗辯)에도 불구하고 관광숙박시설인 호스텔의 사업계획 등록을 해준 것이 일부 경주시민들과 언론 등을 통해 의혹이 계속 확산되자 도시기본계획에 주거용지로 계획된 지역 중 준공업지역으로 남아 있는 모든 지역 77만3395㎡(23만3952평)을 대상으로 지구단위계획을 수립한다며 관광숙박시설인 호스텔 부지를 포함해 2022. 1. 6. 개발행위허가 제한지역(3년간)으로 지정고시했다.
개발행위허가 제한지역 고시는, 용강공단지역이 1998년 경주도시기본계획 변경승인을 득한 후 그동안 부분적으로 용도지역 변경과 지구단위계획을 수립하면서 공동주택 건설을 허용해 온 것과는 전혀 다른 처음 있는 일로써 경주시의 행정권한 남용으로 애꿎은 토지소유자와 기업들과 경주시민들이 그 피해를 고스란히 떠안게 됐다.
한편, 토지이용규제기본법에 토지이용계획 확인서(규제안내서)를 확인해 보면, 준공업지역이라 숙박시설의 설치가 불가능하다고 나온다. 행정규제기본법에 의하면, 행정규제는 법률·대통령령·총리령·부령과 그 위임을 받는 고시(告示) 등 조례인 행정규칙 등도 포함된다. 법령 등에 따라 규제법정주의에 따라 그 직무를 수행해야 하는 것이지 법령에 따르지 아니하고 경주시에서는 이미 행정관행으로 정착(定着)되어 있는 사문화된 관광진흥법의 특례규정을 다시 꺼내 경주시가 적용하는 것은 행정권한을 남용한 것에 그치는 것 즉, 재량권의 범위 내에 속하는 것이 아니라 적법절차의 원칙(법령 등)을 위반한 것이 명백하다.
경주시가 업체에 관광숙박 시설허가 해준 것도 모자라 경주시 강동면 왕신리 소재 왕신저수지안에도 ‘루스풀’이라는 단독주택 용도의 건축허가를 해줬고 현재 펜션 용도로 운영 중이다.
토지이용규제법에 의한 토지이용계획확인서를 확인한 바, 왕신리 산87-11번지 일원은 하천법에 의한 하천구역으로 지정돼 있는 것이 확인된다.
하천법 제33조에는 하천구역 안에서 토지의 점용이나 공작물의 신축 등을 할 때에는 하천관리청의 허가를 받아야 하고, 콘크리트 등의 자재를 사용해 고정구조물을 설치하는 행위는 원칙적으로 금지된다.
다만, 하천의 관리에 지장을 주지아니 하는 경우에는 예외로 할 수 있지만 그렇다고 하더라도 하천은, 지표면에 내린 빗물 등이 모여 흐르는 물길로서 공공의 이해와 밀접한 관계가 있고 홍수시 루스풀에 투숙하는 국민의 생명과 안전을 최우선적으로 고려해볼 때에 건축물의 건축을 허용하지 말아야 할 사항으로 이것이 재량권을 지닌 자치단체장의 재량행위라 할 것이다.
또, 이 업체이거나 이 업체 관계자와 이해관계에 있는 사람에게 각종 건축허가에 대해 특혜를 주거나 용도변경허가도 받지 아니한 채 불법으로 용도변경하고 영업행위를 하고 있다는 지역일간신문의 보도내용을 확인할 수 있다.
잘못이 있으면 인정하면 되고 다음부터는 잘못된 행정관행을 고쳐 나가면 된다. 그런데 경주시는 잘못된 처분을 지적하면 고치려는 자세를 취하지도 않는다.
앞에서도 언급한 바와 같이 공무원은 잘못을 하지 않는 ‘신적인 신분’ 이고 민원인은 ‘낫놓고 기역자도 모르는 일자무식’ 이라는 ‘안하무인에 후안무치’한 행동을 해도 되는가 라고 반문하고 싶다.
전문가인 민원인의 정당한 허가요구에 특정인이라서 안된다는 ‘오만적 독재적’ 공무원의 황당한 주장과 횡포에 막대한 피해를 당하고 있는 민원인에 대해 최소한의 도리는 지켜야 한다.
‘부당과 불의’를 지적하는 민원인에게는 ‘불편과 억울함’만 안겨주는 ‘야만적 행정’이 다수 민원을 절망케 하는 경주시 일부 공무원의 무자비한 행위에 대한 따가운 눈총을 애써 외면 한다면 시민을 ‘공노비(公奴婢)’로 만드는 ‘악질 상전’임이 분명하다.
이원우·최병화 기자